Narodowy Program Ochrony Zdrowia Psychicznego zakończył się fiaskiem. Wyznaczonych celów i wytyczonych zadań nie zrealizowała ani administracja rządowa, ani samorządowa. Nie udało się ograniczyć występowania zagrożeń dla zdrowia psychicznego, ani polepszyć jakości życia osób z zaburzeniami psychicznymi i ich bliskich. Nie poprawiła się też dostępność świadczeń opieki psychiatrycznej w latach 2011-2015. W ocenie NIK główne przyczyny fiaska Programu to niezaplanowanie środków finansowych przez realizatorów poszczególnych zadań, nieskuteczna koordynacja Programu, a także ogólnikowość części celów i zadań.
O zagrożeniu realizacji Programu Najwyższa Izba Kontroli alarmowała już w 2012 r. po kontroli „Przestrzegania praw pacjenta w lecznictwie psychiatrycznym”.
W opinii ekspertów z dziedziny ochrony zdrowia niski poziom finansowania i zła organizacja opieki psychiatrycznej są głównymi barierami powodującymi ograniczony dostęp do świadczeń dla pacjentów z zaburzeniami psychicznymi. Narodowy Program Ochrony Zdrowia Psychicznego miał zapoczątkować proces tworzenia optymalnych rozwiązań organizacyjnych w leczeniu psychiatrycznym.
W Programie założono odejście od dominującego dotychczas modelu azylowego (izolacyjnego) postępowania z chorymi psychicznie na rzecz środowiskowego modelu psychiatrii, który jest bardziej przyjazny dla pacjentów i ich rodzin, łatwiej dostępny, skuteczniejszy oraz tańszy. Podstawę funkcjonowania środowiskowego modelu opieki psychiatrycznej miały stanowić Centra Zdrowia Psychicznego jako jeden z najistotniejszych elementów Programu.
Najwyższa Izba Kontroli wskazuje i negatywnie ocenia nieosiągnięcie założonych celów i niezrealizowanie większości zadań zaplanowanych w Narodowym Programie Ochrony Zdrowia Psychicznego, zarówno przez administrację rządową, jak i samorządową. NIK zwraca uwagę, że tym samym nie doprowadzono do ograniczenia występowania zagrożeń dla zdrowia psychicznego, nie osiągnięto poprawy jakości życia osób z zaburzeniami psychicznymi i ich bliskich oraz lepszej dostępności świadczeń opieki zdrowotnej w latach 2011-2015.
Fiasko Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego uniemożliwiło tworzenie spójnego i zróżnicowanego systemu skutecznej prewencji i leczenia zaburzeń psychicznych, a także poprawę jakości życia oraz integrację społeczną osób z zaburzeniami psychicznymi.
Narodowy Program Ochrony Zdrowia Psychicznego przewidywał m.in. działania mające ograniczyć problem samobójstw. W okresie realizacji Narodowym Programie Ochrony Zdrowia Psychicznego nastąpił jednak wzrost liczby zamachów samobójczych zakończonych zgonem o ponad 60 proc. – z 3839 w 2011 r. (pierwszy rok obowiązywania Programu) do 6165 w 2014 r.
Realizacja zadań Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego
Ustalenia kontroli wskazują, że nie powstawały kluczowe projekty Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego: Centra Zdrowia Psychicznego, spełniające kryteria określone w Programie. Za ich tworzenie miały być odpowiedzialne samorządy, te jednak nie otrzymały niezbędnego wsparcia (także finansowego), ponieważ Ministerstwo Zdrowia nie ustaliło m.in. zasad tworzenia i finansowania modelu środowiskowej opieki psychiatrycznej.
NIK zwraca uwagę, że dodatkową barierą w tworzeniu i funkcjonowaniu Centrów Zdrowia Psychicznego może być niedobór pracowników w opiece psychiatrycznej, o czym świadczą zalecane minimalne docelowe wskaźniki zatrudnienia w wybranych zawodach istotnych dla psychiatrycznej opieki zdrowotnej. W 2015 r. liczba psychiatrów wynosiła 3 584, przy oczekiwanej 7 800 i odpowiednio liczba: psychiatrów dzieci i młodzieży 380 (780), pielęgniarek i terapeutów środowiskowych 10 500 (23 400), terapeutów zajęciowych, rehabilitantów 560 (1560), specjalistów i instruktorów terapii uzależnień 608 (1 900).
W większości zadania ujęte w Narodowym Programie Zdrowia Psychicznego, przypisane poszczególnym podmiotom nie były realizowane. z Jednostki samorządu terytorialnego realizowały tylko pojedyncze zadania, nie zawsze w całości, częściej tylko w niepełnym zakresie. Ze swoich zadań nie wywiązywały się też ministerstwa, np. Minister Zdrowia nie zrealizował 29 zadań spośród 32 określonych w harmonogramie Programu. Z kolei Minister Edukacji Narodowej zrealizował tylko dwa zadania, spośród dziewięciu przypisanych do wykonania: opracowano i rozpoczęto, choć z czteroletnim opóźnieniem, m.in. realizację programu zapobiegania samobójstwom wśród dzieci i młodzieży.
NIK wskazuje, że samorządy województw nie wdrożyły m.in. planu stopniowego zmniejszania i przekształcania dużych szpitali psychiatrycznych. Plan ten był szczególnie istotny przede wszystkim z uwagi na nieodpowiednie warunki sanitarne i techniczne panujące w części tych placówek. Na ten problem Najwyższa Izba Kontroli zwróciła uwagę w 2012 r. po kontroli „Przestrzegania praw pacjenta w lecznictwie psychiatrycznym”. Stan techniczny i sanitarny obiektów budowlanych w 14 skontrolowanych wówczas szpitalach był niezadowalający. We wszystkich placówkach stwierdzono odstępstwa od obowiązujących wymagań, a w siedmiu służby nadzoru budowlanego oraz państwowej straży pożarnej wydały decyzje w sprawie ich usunięcia.
W żadnej gminie, spośród sześciu objętych kontrolą, nie powołano zespołu koordynującego realizację NPOZP, ani nie opracowano lokalnego programu ochrony zdrowia psychicznego, mimo iż do podjęcia tych działań zobowiązywał je harmonogram Narodowego Programu.
Z kolei Narodowy Fundusz Zdrowia nie przygotował projektu finansowania świadczeń dla pilotażowego programu wdrożenia modelu opieki psychiatrycznej. Nie mógł jednak zrealizować tego zadania, ponieważ wcześniej Minister Zdrowia nie określił zasad tego pilotażu.
Finansowanie Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego
Zalecane nakłady na realizację Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego w latach 2011-2015 ustalono w kwocie ogółem 1,271 mld zł, w tym z budżetu państwa i samorządów – miały wynieść 611 mln zł, a z NFZ (na finansowanie świadczeń zdrowotnych udzielanych w Centrach Zdrowia Psychicznego) 660 mln zł. Nakłady Ministra Zdrowia na realizację Programu w latach 2011-2015 wyniosły 114 tys. zł przy zalecanym milionie złotych.
Coroczne sprawozdania realizatorów zadań zapisanych w Programie były nierzetelne i uniemożliwiały właściwe przyporządkowanie poniesionych wydatków do postulowanych nakładów. Większość jednostek samorządu terytorialnego w ogóle nie podawała takich danych, sygnalizując brak środków finansowych w swoich budżetach na realizację Programu. Minister Zdrowia nie poinformował Rady Ministrów o niezrealizowaniu pilotażowego programu wdrożenia środowiskowego modelu opieki psychiatrycznej. Przekazywał natomiast dane o wartości umów zawartych na świadczenia opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień sfinansowanych przez NFZ, co nie było działaniem wynikającym z realizacji Programu.
Minister Zdrowia – który pełnił wiodącą rolę w realizacji Programu – nie zabezpieczył, w projektach kolejnych ustaw budżetowych, środków na realizację nowej edycji Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego na lata 2016-2020, mimo że stosownie do wydanego przez siebie rozporządzenia z dnia 21 sierpnia 2009 r. w sprawie priorytetów zdrowotnych uznał zapobieganie, leczenie i rehabilitację zaburzeń psychicznych za priorytet zdrowotny.
Kolejna edycja Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego
Minister Zdrowia nie przygotował do końca 2015 r., nowej edycji Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego na lata 2016-2020, pomimo że Zespół do spraw opracowania projektu Programu powołano 15 października 2015 r.
Dopiero w kwietniu 2016 r. Minister Zdrowia powołał Zespół ds. wdrożenia pilotażu programu psychiatrii środowiskowej w ramach Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego, przy czym jeszcze w sierpniu 2016 r. nie posiadał informacji o przewidywanej liczbie ośrodków i populacji objętej pilotażem, rozmieszczeniu Centrów Zdrowia Psychicznego i skorelowaniu ich liczby z mapami potrzeb zdrowotnych oraz możliwością finansowania ze środków UE.
Wnioski NIK
Sposób organizacji opieki psychiatrycznej w naszym kraju, obok niskiego poziomu finansowania, stanowi główną barierę ograniczającą dostęp do świadczeń dla pacjentów z zaburzeniami psychicznymi. Dlatego niezbędne jest jak najszybsze wdrożenie nowej edycji NPOZP na lata 2017-2022 i wyeliminowanie stwierdzonych przez NIK nieprawidłowości, które uniemożliwiły skuteczną realizację NPOZP w latach 2011-2015.
W ocenie NIK kluczowe znaczenie dla wdrożenia Narodowego Programu Zdrowia Psychicznego na lata 2017-2020 ma zabezpieczenie źródeł finansowania zadań zaplanowanych w nowej edycji Programu, gdyż w przeciwnym wypadku powtórzy się sytuacja z lat 2011-2015 i założone cele nie zostaną osiągnięte.
Ponadto NIK uznaje za wskazane podjęcie przez Ministra Zdrowia następujących działań:
- dokonanie analizy realizacji NPOZP w celu identyfikacji wszystkich problemów, które wystąpiły w latach 2011-2015 i na podstawie uzyskanych wyników podjęcie działań w celu sprawnej realizacji nowej edycji NPOZP;
- przeprowadzenie programów pilotażowych w celu przetestowania nowych rozwiązań i przygotowania regulacji prawnych dla sprawnego funkcjonowania i finansowania środowiskowego modelu psychiatrycznej opieki zdrowotnej;
- podjęcie działań w celu przygotowania kadr dla planowanych CZP;
- zapewnienie skutecznej koordynacji, monitorowania i oceny realizacji zadań NPOZP w nowej edycji, m.in. poprzez określenie wartości docelowych wskaźników monitorujących.
W Polsce co roku ginie śmiercią samobójczą więcej osób niż w wypadkach komunikacyjnych. Samobójstwo jest zjawiskiem wielowymiarowym, ale czynnikiem dominującym jest występowanie zaburzeń psychicznych (głównie psychotycznych i depresyjnych), a dzięki wczesnemu wykrywaniu problemów psychicznych można efektywniej leczyć i zapobiec wielu próbom samobójczym.
W Polsce wskaźnik liczby zgonów z powodu samobójstw, przypadających na 100 tys. mieszkańców, znacznie przekracza średnią wartość dla państw Unii Europejskiej.
Według danych Eurostatu wskaźnik ten wyniósł 16,35 w 2013 r., podczas gdy w średnia dla UE osiągnęła 11,67.
źródło: NIK
